流动人员人事档案管理应当遵循的基本原则

——兼答流动人员人事档案为什么要由组织人事部门授权或委托的机构来管理
　　(谏　良)１９９６年１２月，中共中央组织部、国家人事部根据《中华人民共和国档案法》、《干部档案工作条例》，并征得国家档案局的同意，发布了《流动人员人事档案管理暂行规定》（以下简称《规定》）。该规定共８章，对流动人员人事档案涵盖的范围，流动人员人事档案的管理机构、档案的转递、档案的收集、整理与利用、档案的保管，以及对违反本规定的处理及解释权等，都作出了明确的规定。该规定发布后，总的贯彻执行情况是好的，促进了流动人员人事档案管理的科学化、法制化，保证了人事档案的安全和真实，维护了广大流动人员和用人单位的权益。但也出现了个别单位，特别是民营单位、私人机构随意招揽存放人事档案的问题。直接违反了该法规关于除了组织人事部门授权的机构外，“其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案”的规定。之所以出现上述问题，主要原因还是对该规定的宣传不够，一些人员、一些单位不了解、不掌握关于流动人员人事档案管理的规定。因此，适当地、有针对性地宣传该规定的基本精神，宣传人事档案管理的有关要求，统一思想认识，还是很有必要的。
　　为了正确理解和自觉执行《规定》，首先要了解人事档案管理的基本原则。
　　一、集中统一、归口管理的原则
　　《规定》第三条规定：“流动人员人事档案管理遵循‘集中统一、归口管理’的原则，接受同级党委组织部门、政府人事行政部门的监督和指导。”人事档案管理的这一原则，是由两个更大的原则决定的。一是《档案法》规定“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”。二是“党管干部”、“党管人才”原则。前者是档案管理的基本原则，后者是人事管理的基本原则，两个基本原则就决定了人事档案管理的原则必须是“集中统一、归口管理”。因此《规定》明确：“流动人员人事档案管理机构为县以上党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构。其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案；严禁个人保管他人人事档案。”
　　为什么要坚持统一管理的原则？第一，《规定》要求统一管理人事档案的流动人员是指辞职、被辞退、解聘的机关工作人员、国有企事业单位管理人员和专业技术人员，待业的大中专毕业生，非公单位的专业技术人员、管理人员等等。统一管理他们的档案有利于国家统一掌握各类人才的总量、专业结构、分布情况，制定科学的培养、吸引、使用规划，根据国家发展战略和东、中、西部对人才的需求制定人才的宏观调控政策。第二，只有坚持统一管理，才能实现人事档案管理的一个重要目的，那就是《规定》第一条讲的“维护人事档案的真实性、严肃性。”档案的真实性也就是档案的价值所在，也是提供利用的前提。人事档案的价值有两个方面涵义，一是凭证价值，当用人单位需要时，档案管理单位能出具该人员有关身份、党团组织关系、学历、经历、职称、政审情况等证明文书；二是参考价值，档案中关于人员能力、性格、工作作风、思想政治表现等方面的记述应有一定参考作用。这些都要求人事档案管理机构熟悉人事管理的法律、法规和制度，懂得人事管理的要求，它所整理保管的档案符合人事档案的规范，出具的各类证明必须具有足够的权威性，在用人时能起到依据作用。那些未经组织人事部门授权、缺乏一定资质条件的单位显然起不到这样的作用。有的同志不懂这些道理，把管理档案看作是一个普通的经营项目，结果闹出一些笑话，比如有的民营公司，擅自承揽管人事档案的业务，而本身又没设党委，那么人家会问你怎么接转流动党员团员的组织关系？党员的组织生活谁来组织？积极分子的入党申请书往哪里交？流动人员需要政审时怎么解决？
　　附带说一下，当前全国正在分批开展保持共产党员先进性教育活动，要求所有党员，包括流动党员都要受到教育。凡是有保管人事档案的人才流动中心，都要在当地党委的领导下，认真制定流动人员参加先进性教育的实施方案，并认真加以实施。
　　二、安全、保密的原则
　　人事档案工作既是一项服务性工作，又是一项机要性工作。人事档案要为各类人才的求职择业、享受有关待遇、参与社会活动等提供服务，要为用人单位选人用人提供服务，如果没有服务性，人事档案工作就毫无意义；但人事档案工作不同于一般的服务工作，它是一项保密性工作，人事档案工作机构属于机要部门；人事档案是自然形成的，很多材料具有原始性，所以十分强调安全。
　　根据安全、保密原则，《规定》作了必要的基本规定，内容包括：
　　１．档案管理人员必须是党性强、作风正、忠于职守、具有一定的档案管理专业知识的共产党员。
　　２．流动人员人事档案转递，应通过机要交通或派专人送取，不得邮寄或交流动人员本人自带。
　　３．在整理档案过程中，要防止丢失档案材料和擅自泄露档案内容，不得擅自涂改、抽取、销毁或伪造流动人员人事档案材料。
　　４．查阅流动人员人事档案必须经过审批；查阅人员必须是中共党员。不是党员不能查阅，如查阅理由充分，可由档案管理机构向查阅单位介绍被查阅人的有关情况。
　　５．对高级专业技术人员和涉及国家秘密的流动人员人事档案要有严格的保管措施，并严格查阅手续。
　　６．任何个人不得查阅或借用本人及其亲属的档案。
　　７．查阅档案必须严格遵守保密规定，不得擅自泄露或向外公布档案内容。
　　８．档案库房必须合乎“六防”要求：防火、防盗、防潮、防蛀、防光、防高温。
　　以上这些安全保密措施很具体，必须严格执行，切实做到，不能搞变通。
三、公共服务的原则
　　在组织人事部门成立人才交流机构之前，干部人事档案一直是由组织人事部门集中统一管理的，在性质上属于公共服务，而且带有很强的政治性。为了方便工作，经批准，一些干部人事机构健全的大型国有企事业单位可以管理属于本单位管理的人员的档案，一定层次领导人员的档案仍然要由党委组织部门或政府人事部门管理。也就是说，一些大型国有企事业单位只能管理本单位的，而且是部分人员的人事档案，从来没有规定它们可以管理本单位以外的人员的档案。
　　出于深化机构改革和机关转变职能的需要，党委组织部门和政府人事部门在成立人才交流服务机构后，把流动人员档案管理这类比较具体的事务性工作委托或授权给人才交流服务机构负责，但这未改变人事档案管理的公共服务性质，所以绝不能把它搞成企业行为。
　　第一，流动人员人事档案管理工作绝不仅仅是单纯保管，而是有一系列服务内容，比如《规定》第七条明确：“人才流动服务机构应认真做好流动人员人事档案的收集、整理、保管、利用、转递等管理工作，认真做好与流动人员人事档案管理有关的流动人员身份认定、档案工资记载、出国（出境）政审工作，经授权做好相关的职称资格考评、合同鉴证、社会保险等社会化服务工作。”为了适应服务人事工作的需要，《规定》还要求“做好流动人员档案材料的收集工作，不断充实流动人员人事档案的内容。”
　　以上这些服务内容，如果没有组织人事部门的授权和指导，实际上是难以完成的。
　　第二，管理流动人员人事档案“不能以赢利为目的”。这也是《规定》里已经明确了的。如果以赢利为目的，那就破坏了“公共服务”的性质，为了保证这条规定落到实处，一是收取少量服务费必须严格执行物价部门批准的标准，并接受群众监督。二是要坚决执行“收支两条线”，收取的服务费要如数上缴政府财政部门，不得私自截留。“收支两条线”是对行政事业费的管理措施，对企业则无法执行，这也从另一个侧面说明了企业是不能管理流动人员人事档案的，因为那样一来，实际就把这项公共服务变成了企业行为。